20世紀80年代，從美、英興起的電力體制改革，是所有行業中最后一個進行引入競爭機制的改革。英美電力體制改革的方向是私有化、市場化、放松管制、引入競爭機制。英美關于在電力體制中引入競爭機制的理論和設想，當時被世界銀行全盤接受。世界銀行曾宣稱：這次電力體制改革不僅要在發展中國家進行改革，發達國家也要改革，世界上所有國家都要改革。世界銀行甚至說：“不進行市場化改革，世界銀行將不會為其發放貸款，已經借了世界銀行貸款的國家，如果不進行電力體制改革，世界銀行就要收回貸款。”1992年，《世界銀行1992年政策報告——世界銀行在電力部門中的作用》發布，強調在發展中國家的電力行業實施私有化并引入競爭機制。世界銀行幫助一些發展中國家研究電力體制改革方案。1993~1994年世界銀行出資聘請專家為中國設計電力體制改革方案，建議中國實行美、英兩國的電力體制改革方案。20世紀90年代，全球對電力市場化改革信心十足。但進入21世紀，經過美國加州電力危機和對英國電力體制改革的反思，世界銀行不得不為電力體制市場化改革踩下剎車。
 
　　美國加州電力危機對電力競爭性市場的沖擊
 
　　美國加州電力危機給全球電力市場化改革潑了一盆冷水。世界上關注此事的政策制定者們都會提出這樣一個問題，在如此富裕且發達的國家，不涉及全面民營化的電力行業改革都會造成這么嚴重的后果，那么對那些正在開始進行全面改革(包括民營化)的稟賦較差的國家又意味著什么呢?
 
　　加州電力體制改革前，整個州的經濟并不景氣，失業率高，勞動力向外轉移到其他州。該州州長認為，持續的高電價(1996年該州比美國全國平均電價高約50%)，使許多工業從這個州轉移出去。
 
　　加州改革前的電力行業，2/3的用電量由三家大型一體化的私有公司供應，余下的部分由一些大大小小的市政電力機構供應。高電價是由于昂貴的核電和綠色電力造成的。同時，加州電力供應有20%來自領近各州。三家私有公司由加州公用事業委員會進行監管。
 
　　加州的電力體制改革，由三家私有一體化公司出售其發電機組，保留輸配電及售電設施;作為回報，通過在用戶電費中征收“競爭過渡費”的方式，允許這些電力公司回收“擱淺成本”。州政規定零售電價降低10%，零售電價四年不變直到擱淺成本回收完成之后才作變化。零售用戶(居民、商業、工業)有權選擇供電商。同時，成立一個非贏利性的電力系統運行機構(CALISO)，采用競標方式組成的電力市場;成立一個單獨的電力交易所(CALPX)，采用競標方式進行電力遠期銷售的集中市場。上述兩個機構都設有大型管理委員會，這些委員會由30多個利益相關和利益無關的人員組成。每個私營電力公司的零售電價繼續受加州公用事業委員會(CPUC)監管。雖然CALISO和CALPX在聯邦電力監管機構(FERC)的監管權限內，但CPUC和州政府對二者的行為有著事實上的實質影響。CPUC和FERC兩個監管機構有時會發布相互抵觸的命令。
 
　　加州電力改革不到四年(1996~2000)，在2000年6月發生電力危機。其特征是：一是電力批發市場實時價格極高，把整個用能成本提高到歷史水平的10倍;二是州內電力緊缺和隨之而來的輪番停電;三是導致該州最大的私營電力公司——太平洋天然氣與電力公司的破產，以及電力交易所和其他許多小型發電商由于收不回電費而破產。
 
　　加州電力危機震動了加州，震動了全美，也震動了全世界。在有電的一百多年里，從來沒有出現這樣的電力危機。世界銀行于2001年3月發表了《美國加州電力改革與電力危機：發展中國家電力市場應汲取的教訓》，總結了七條經驗，其中第五條著重描述了電力改革的起始點問題，提出四個方面的質疑：一是價格，零售電價應比成本高，還是比成本低?二是發電容量，發電容量是否以滿足電力市場的需求為目標?三是覆蓋范圍，全部地區都用上電了嗎?四是監管機構，投資人和用戶會相信監管機構和政府機構能兌現其承諾，并公平地對待他們嗎?在加州這四個方面都能滿足改革的需要，但發展中國家都滿足不了改革的要求，因此，發展中國家就不能模仿加州和英國的模式進行電力改革，這一點對于發展中國家進行電力體制改革非常重要。
 
　　世界銀行告誡：從根本上來說，如果不首先確定需要解決的問題，啟動電力體制改革是毫無意義的。如果一個國家在建立復雜的電力批發市場方面進展過快，不僅無益于解決現有的問題，還會導致失敗的風險，這種風險更可能會導致其錯過了對電力行業進行根本性改革“千載難逢”的機遇。電力行業改革是一個高度政治化的過程，政策制定者們需要保持警惕，如果普通老百姓不能很容易地觀察到改革帶來的某些“早期成果”，那么必要的政策性支持的意義就會迅速消失。
 
　　加州電力危機的第二大教訓，是電力體制改革阻礙了電廠和輸變電設施的建設。一是加州電力市場的不確定性使電力投資人望而卻步，大型新建電廠的建設至少耽誤了10年;二是在投資人提交新電廠建設申請之后，由于當地的反對，新建電廠在獲得選址許可證方面被過多地耽誤了。加州自1992年以來，沒有新增發電容量投入，且由于其他一些原因，老電廠投入減少。如因干旱造成水電生產下降;因天然氣漲價而減少了天然氣發電量;老電廠及老電廠輸電設施年久失修，約有1000萬千瓦電廠因維修而停產;鄰近各州電力需求上升，向加州送電減少;以及為保護魚類限制了發電用水，種種原因加劇了加州缺電和嚴重缺電的狀態。三是在電價設計中沒有考慮缺電和嚴重缺電，沒有考慮競爭性市場中市場力對電價的影響，終端銷售電價至少上漲超過2倍，批發電價甚至上漲十幾倍。
 
　　電力體制改革導致沒有新建電廠投產，導致電價異常上漲，使原本效益相當好的企業破產，說明加州推行的競爭性電力市場是不適合電力行業的改革方案。有專家說：“如果不是規則設計錯誤的話，下述三項措施中的任何一項都可能防止失敗后果的發生：一是實行價格聯動，把增加的購電成本轉嫁給用戶;二是對購電價格采取充分的套期保值;三是建立需求響應渠道。”其實這種說法是錯誤的，因為這些措施不可能解決裝機容量不足，不可能解決缺電和嚴重缺電，使他們產生大量短期債務，使他們都處于破產邊緣。如果電力公司虧損的減少是以增加終端用戶的負擔，或者是減少終端用戶的用電量(采取需求響應等辦法)來解決，結果只會是終端用戶遭受巨大損失。像加州2000~2001年發生的電力危機跟英國引入競爭機制后發生的問題是相同的，美英的電力體制改革是不能靠修修補補來解決的。
 
　　英國廠網分開后單一購買強制電力庫引入競爭是不可行的
 
　　英國和美國一樣，是電力行業中私有化、市場化、放松管制和引入競爭機制的倡導者，英國的電力改革被認為是最標準的市場化改革，引起了國際上的廣泛關注，世界各國都到英國取經、學習。但英國最初的改革模式被否定，卻又一次沖擊了世界各國的電力體制改革。
 
　　英國電力工業在1990年分為英格蘭、威爾士，蘇格蘭和北愛爾蘭三個獨立系統運行，當時英格蘭、威爾士電力系統的裝機容量占三個系統總裝機容量的80%。英國1990年的電力改革被認為是英格蘭和威爾士各級政黨主導的電力系統改革。
 
　　英國改革前的電力工業，英格蘭和威爾士的國有電力工業結構主要由一家大型的發電及輸電公司，即中央發電局(CEGB)占主導地位，該公司將電力批發給12個地區供電局，而每一個供電局作為一個封閉的地區或特許企業服務協調機構，即電力委員會，全面處理政策問題。
 
　　英國電力改革后的電力工業，變化比美國加州要大得多。1989年版的《電力法》，為英國電力工業的重組和私有化奠定了法律基礎，該法律導致了下列結果：一是所有權從國家向私人投資者轉變;二是雇員向繼承企業的轉移;三是競爭性市場引入;四是獨立管制系統的產生。也就是說，自1990年以來，英國電力工業經歷了兩個劇烈的變化——幾乎所有的電力企業實行私有化并且引入競爭。所有制的變化本身對于一個在公共部門經營了40年之久的行業具有重大影響。同時，整個電力工業進行了根本性的重組。上述改革的進行是以下列目標為出發點，即：產生一個競爭性電力市場;在經濟上獨立于政府;更廣泛的股份制。

　　英國電力改革的特點是引入了用戶選擇，因此用戶首次能夠更換他們的電力供應商。另一個革新是將電力行業中壟斷因素(輸電和配電)與可以競爭的因素(發電和售電)分離開來。在許多國家都在尋求對公用事業取消管制，引入更多競爭的時候，英國電力工業的改革動向引起國際上的廣泛關注便不足為奇。
 
　　英國英格蘭和威爾士1990年把12個地區供電公司私有化，1992年從中央電力局分出來的三個發電公司私有化，1995年又將從中央電力局分出來的電力公司在股票市場中上市，完成了所有電力企業私有化。
 
　　英國電力改革的單一購買強制電力庫，是電力市場化改革時的新事物，且已被不少國家所借鑒，電力庫的運作保持了英國電力系統的供電質量和安全，但是從1990年到2000年的10年實踐，確實也暴露了一些缺點和不足。
 
　　一是和加州一樣，市場化競爭使發電商對于新建電廠望而卻步，主要發電商的凈發電能力明顯下降，1989年的凈發電能力除了滿足最大需求，備用率為31.6%;到1999年，凈發電能力不僅沒有增加，反而下降了200萬千瓦，備用率下降到21.3%。英國由于原來電力容量富裕較多，在電力需求增長緩慢的10年中，雖然沒有發生加州缺電危機，但正在逐步走向缺電。
 
　　二是電力庫是強制成員制，絕大多數發電商和售電商只能在電力庫進行買賣，這種強制成員制一方面抑制了市場參與者在電力庫以外創新地進行雙邊交易活動，另一方面又削弱了電力庫提供各項服務的創新意識的積極性，因為電力庫根本不用競爭就能保持它的成員在電力庫內進行交易。
 
　　三是電力庫在定價過程中缺少用戶和需求側的參與。本來，市場競爭的特點在于供方和需方的相互作用，而電力庫卻沒有發揮需方的作用，所有售電商以一個共同清算價格來向電力庫購買他們的電力需求。售電商是電力價格接受者，卻不能用“討價還價”的方式來向價格施加壓力，降低電力價格。
 
　　四是電力庫的價格機制缺乏有效競爭。電力庫的定價辦法是按照發電商所報的第二天的每半小時擬發電的數量和價格，由電網公司將報價的高低按照由低到高的順序結合負荷需求排定的。排定后，所調用的報價最高的機組決定了系統的邊際價格，在該半小時內，其他向電力庫售電的發電機組都執行這一價格。在供大于求的情況下，如果發電機組報價過高，就有可能不被調用。由此可見，發電側存在著競爭，但發電側的競爭需要有眾多能參與競爭的發電商，由于參與競爭的發電商少，結果使電力庫價格制定基本上一直被3家主要發電商包辦。
 
　　五是電力庫價格被人為操縱。制定電力庫價格的計算方法比較復雜，雖然所有投標和價格信息都可以公開索取，似乎透明度很高，但投標和定價機制的復雜性，使人難以明白發電商的報價和產量、價格之間的關系，明顯降低電力庫市場的透明度，在定價由少數發電商包辦的情況下，必然導致價格的人為操縱。結果是，雖然自1990年以來，發電成本中的燃料費用、資本費用和運行費用降低了近50%，而電力批發價卻一直很少變化。
 
　　六是天然氣交易市場和電力庫市場之間產生不協調。隨著發電用天然氣越來越多，天然氣和電力市場交易規則之間的一致性十分重要。由于向電力庫的投標不是確定的，某些發電商在有利可圖的情況下，可以將天然氣以比買來發電更高的價格賣給天然氣市場，而放棄發電投標，致使電網公司不得不指派更貴的電廠來發電，而對由此造成的電力系統的損失，發電商可以不負責任。由此可見，隨著天然氣交易制度的改革，電力市場的交易制度非改革不可。
 
　　雖然英國電力體制改革遭遇種種問題，但世界上許多國家仍將其改革模式奉作典范。但英國卻認為，所有問題“都不是小修小改所能奏效的”，應當徹底拋棄。但奇怪的是，世界銀行和亞洲開發銀行卻在2001年3月“中國電力行業監管”國際研討會上主張，中國電力體制改革可采用英國的改革模式，即2002年出臺的電力改革方案。
 
　　英國提出的新電力交易制度依然不盡如人意
 
　　英國在電力市場化改革推進十年的時候，總結了十年間電力改革出現的問題，同時尋找新的電力改革方案，提出了新的電力交易制度。
 
　　新電力交易制度的目標，首先是要高效地進行電力供需的平衡，保持電力系統的正常運行，向用戶提供安全可靠的電力，與此同時，要求通過有效競爭，特別是需求側參與的競爭，求得較低的電價。新電力交易制度是以發電商、售電商、交易商和用戶之間的雙邊合同為基礎，它的主要內容包括：一是預約交貨與期貨交貨，可允許電力合同提前幾天、幾月、一年甚至若干年簽訂;二是短期電力交易，提前一天(24小時)使市場參與者可以有機會用一種簡單而易于進入市場的方式來精調他們的合同狀況;三是建立平衡機制，在平衡機制中，國家電網公司作為系統運行者接受招投標，使國家電網公司可以平衡其電力系統;四是結算過程的安排，根據合同的實際執行情況和平衡機制中招投標的執行情況等需要及時作出相應的財務結算。
 
　　從上述新電力交易制度的主要內容可以看出，它比原來電力庫的運作方式有下列根本性的改革：一是新交易制度以預約交貨和期貨交易的雙邊合同為主，輔以提前一天的短期交易，使市場參與者可以對這些雙邊合同進行精調，使之更符合實際;二是為一些不可預見的因素而不能做到完全平衡進行補救。同時新電力交易制度還建立了平衡機制，由國家電網公司作為系統運行者在“關大門”前4小時組織所需的招投標，雖然通過招投標成交的電量并不多，大約只占總成交電量的2~3%，但卻可以保證電力系統的實時平衡，成為電力系統安全運行的關鍵，它是新電力交易制度的核心。三是電價制定機制發生了根本變化。新電力交易制度徹底改變了電力庫的定價辦法，報價將被視作實價，價格不再虛擬，而是按“報價支付”。這種方法迫使所有參與各方必須投入更多的判斷力來確定何時、何種條件、何種數量來簽訂合同，使報價真實反映其成本，加大價格的透明度，從而使競爭更為有效。
 
　　當英國提出新電力交易制度后，有專家認為，新電力交易制度的結果并不會比強制電力庫好。當新電力交易制度實施十年之后，市場競爭使發電商對于新建電廠望而卻步的情況并未改善，前十年備用率從31.6%降低到21.3%;后十年又進一步降為4%左右，缺電形勢顯現。風電、太陽能發電的新能源發展任務難以完成;還有減排二氧化碳的任務也難以實現。美國加州和英國10年的電改實踐告訴我們，電力的競爭市場不可能解決缺電問題、發展新能源和減排二氧化碳。電力的競爭性市場不是萬應靈藥，不可能解決所有的問題。有些問題，如優先發展新能源，減排二氧化碳需要政府政策引導。
 
　　我國在總結5號文引領的電力改革，吸取國內外的電力改革經驗，從中國電力工業的實際出發，提出了不同于美、英的電力改革模式，這就是9號文提出的政府和市場相結合的改革模式，其基本原則共有五項，即：堅持安全可靠、堅持市場化改革、堅持保障民生、堅持節能減排、堅持科學監管。
 
　　對電力管制和競爭的認識
 
　　電力工業在公有制條件下引入競爭機制從實踐上還沒有成功的先例。我國2002年開始的5號文的改革，實現了廠網分開，但并沒有真正開展競爭;別的社會主義國家，也沒有一個在公有制條件下引入競爭機制的成功先例。公有制的電力企業分成多少個企業，實際上都是一個企業，自己和自己搞競爭又怎么能競爭得起來?私有制企業和公有制企業搞競爭，私有制企業怎么能競爭得過公有制企業?英、美電力體制改革的前提是私有化和市場化。世界銀行在加州電力危機后，提出電力競爭性改革的起始點，提了四條，即價格、發電容量、覆蓋范圍和監管機構，其實缺了最重要的一條——私有化。
 
　　習近平總書記強調要把國有企業做強做優做大。電力行業是國家命脈，電力行業應當由國有企業來經營，電力行業應當堅決貫徹習近平總書記重要講話精神，把電力國有企業做強做優做大。
 
　　至于有序放開用電計劃，首先要做好輸配電價的核定，建立相對獨立的電力交易機構，普遍建立售電機構，弄清楚公益性和非公益性負荷的容量和電量，對非公益性用電有序放開，有序放開發用電計劃，如果按電壓等級放開，則需統計各類電壓等級的容量、電量;如果按用戶大小放開，則要統計大、中、小用戶的數量和容量電量。還有電價問題，電力市場交易的用戶購電價是平均購電價，不是終端用戶的電價。終端用戶負荷特特性有很大差別，終端價格各不相同，如何確定終端價格應事先規范。總之，不要急于放開用電計劃。我國的發電和輸配電工程以中央國有企業為主導，以往在大用戶直購中，地方政府介入降低電價;在這次電力改革中，地方政府如繼續介入降低非公益性市場定價，則可能危及電力工業發展，這是放開用電計劃的一個難題。

文章來源：國際電力網